组工动态第八期

组工动态

第8期

                    中共汉寿县委组织部      （总16期）        2013年6月8日

【调查研究】

构建干部队伍作风建设常态机制问题研究

县委组织部研究室

一、当前干部作风存在的主要问题

一是脱离群众，服务不优。乡镇农村税费改革后，部分乡镇干部认为乡镇工作主要是计划生育和维稳，缺乏服务“三农”的意识，主动下村组织群众、发动群众、服务群众的少了。县直机关的干部平时呆在机关多，向上争资引项汇报多，下基层较少，有的即使下基层也只到乡里办完事就回城了，很少下到村组接触群众，了解民情。部分机关干部为民服务态度较差，对待群众“生、冷、硬”，依旧存在门难进、脸难看、话难听、事难办的衙门作风。少数部门对群众反应的问题推诿扯皮、来回“踢皮球”。二是思想消极，精神不振。个别干部不能正确看待个人得失，牢骚满腹，消极懈怠，工作因循守旧、不思进取，办事抱残守缺、安于现状；个别干部觉得自己年纪大了，已是船到码头车到站，做一天和尚撞一天钟，得过且过；还有的干部缺少正气，乐于当“老好人”，不敢坚持原则，不敢抓、不敢管，对待违规违纪现象、侵害群众利益的行为，怀有“多一事不如少一事”的心态，睁只眼闭只眼。三是工作飘浮，心态不正。少数干部作风不实，责任性不强，在其位不能谋其政、在其岗不能尽其责，工作思路、计划、措施仅仅停留在嘴上、纸上，未体现在行动上；少数单位领导干部一心想提拔重用，平时把心思主要用在向上跑关系、找路子上，热衷于做表面光鲜的“政绩工程”、“数字工程”，而不是扎实做好基础工作，解决实际问题。个别年轻干部好高骛远，眼高手低，大事办不了、小事瞧不来；个别年轻干部心态浮躁，把基层当成“镀金”的跳板，缺乏扎根基层的打算，一心谋提拔、图升迁，组织上没有满足其个人意愿就满腹牢骚，抱怨连连。近两年我们在干部年度考察中，就有个别提拔副科级不久、工作还未进入角色、表现平平的年轻干部向考察组提出想任乡镇长的现象。四是自由散漫，律己不严。少数乡镇和县直单位管理松弛，干部工作纪律散漫。县直单位有的干部上班迟到早退，有的上班时间上网聊天、炒股、玩游戏，有的溜之大吉，外出逛街、会友、办私事。就乡镇而言，干部“走读”现象比较普遍，有的干部上自由班，有的干部基本上天天“走读”。今年3月29日下午3点40分，县作风办暗访某乡时发现乡政府仅办公室和财政所各1名工作人员在岗上班，其他干部均已离乡。五是贪图享乐，为政不廉。少数干部沉迷于吃喝玩乐、打牌赌博，经常抽高档烟，喝高档酒，出入高档娱乐场所，参与赌博；个别干部生活腐化堕落，严重败坏党员干部形象；少数干部为政不廉，以权谋私，有的利用职务之便，收受礼金，借机敛财，有的利用手中职权，以各种方式为自己、配偶、子女和其他亲友谋取不正当利益。如县交警大队一干警在外市担任驾照考官时参与分赃受到刑事处罚。

二、干部不正之风的原因剖析

干部不正之风的原因是多方面的，既有客观方面的原因也有主观方面的原因。主观原因：一是理想信念弱化。理想信念是一个人思想和行动的“总开关”。一些干部之所以表现出这样或那样的问题，说到底是信仰迷茫，精神迷失。理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的动摇是最危险的动摇。个别干部理想信念动摇，革命意志衰退，经受不住权力、金钱、美色的考验；个别干部“不信马列信鬼神”，把个人升迁寄托于神明保佑。二是宗旨观念淡化。近年来，随着改革开放的深入和经济转型的加速，利益主体多元化、逐利日趋明显。少数干部忘记了群众观点，淡化了宗旨观念，扭曲了人生价值取向，把经济收入作为看待事物、分析问题的价值取向。一些职能部门的干部，把服务变成收费，甚至把市场经济利益原则引入工作，搞利已主义，本位主义，变相捞取个人和部门利益，而不是真正为群众服务。客观原因：一是规章制度不健全，执行落实走形式。有些单位工作制度设计不科学，只是原则性地提出一些要求，过于宏观，缺乏操作性；有的单位管理制度制定得多，但认真执行的少，大多挂在墙上、喊在口头上，或者是松一阵紧一阵，执行缺乏连续性、严肃性。二是监督管理不到位，责任追究不严格。部分单位监督存在 “空白”和“盲点”，权力运行的监督制度落实不到位，领导干部“八小时之外”难以监督；少数单位对干部作风问题责任追究不够到位，对干部的不良行为纠正、批评和处理力度不够，往往睁只眼闭只眼，怕得罪人。三是干部考评欠科学，选任机制欠完善。部分单位考评干部重显绩而轻隐绩，导致一些干部为了追求显性政绩，惯用简单粗暴工作方式处理问题，只求完成任务，留下了长远隐患；个别单位提拔任用干部重长官意志而轻民众意志，助长了“跑官要官”的不良风气；有的地方简单以票取人，使埋头苦干、不事张扬、坚持原则得罪人的干部得票不高，而不守纪律拉关系、深谙人情世故的干部在票数上占了先机，影响了扎实干事干部的工作积极性。

三、着力构建干部队伍作风建设常态机制

1．建立健全干部经常性学习教育机制，坚定理想信念，提升能力素质。要进一步明确学习教育重点。突出理想信念教育，组织广大党员干部认真学习马克思主义哲学、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，学习党的十八大精神，进一步坚定共产主义远大理想，保持对中国特色社会主义的坚定信念。突出学习科学知识，学习经济、法律、金融、科技和社会管理等方面的知识，不断提高科学判断形势、应对复杂局面、解决实际问题、推动工作开展的能力。要进一步创新学习教育方式。针对乡镇、部门机关不同岗位、不同层次和不同类别干部的特点，综合运用组织调训与自主选学、脱产培训与在职自学等方式，加强干部教育培训。不断创新教学方式方法，通过建立干部党性教育、警示教育基地，开展干部挂职锻炼，组织干部赴省外、国外培训，开通干部网上学习园地、“移动短信”学习平台等，营造干部常态学习的环境。进一步强化学习教育考核。要坚持定期开展党员干部理论知识测试，加强对干部学习教育情况的监督检查，通过经常性的考核和测试，检查干部理论学习的实际成效，把党员干部参加学习的情况，特别是运用理论解决实际问题的情况，作为考核评价和使用干部的重要依据。

2．建立健全干部直接联系和服务群众机制，增强宗旨意识，密切党群干群关系。要建立各级党员干部直接联系和服务群众制度。组织县乡两级干部定期下村直接联系和服务群众，实行“一对一”联点，明确干部帮扶对象，结合本部门、本岗位实际确定服务内容，有的放矢。当前，要重点围绕基础建设、经济发展、矛盾调解、扶贫帮困、政策咨询等方面为群众办实事、解难事、做好事。在联系和服务群众的过程中，要坚持“问效于民”，对群众反映强烈的突出问题，要制定办结通报制度，做到事事有回声，件件有着落，切实提高联系服务的质量和水平。要把党员干部直接联系服务群众的考评结果纳入年终考核内容，作为评先评优以及党员干部任用的基本条件之一。通过逐步建立和完善机关党员干部直接联系服务群众的激励机制，奖勤罚懒、治散治庸，营造热忱服务群众的良好环境。

3．建立健全干部实绩考核机制，树立正确用人导向，激励干部干事创业。建立科学健全规范的考核制度，坚持实绩考核。要把确立目标、明晰职责作为实绩考核的基础环节来抓，做到责任主体明确、考核标准明确、完成时限明确，事有负责之人，人人有当责之事。考核时既考责任目标的完成情况，又考责任主体的履职和引领发展的能力，正确识别干部的“显绩”与“潜绩”。在考核过程中，要保证实绩考核客观公正，通过公示各部门的工作完成情况及实绩考核情况，增加考核透明度，做到“阳光考核”，真正使考核成为领导干部履职的镜子、改进工作作风的尺子、沟通群众的路子。在考核结束后，要有效运用好考评成绩。坚持考核与奖惩相结合、考核与职务变动相结合，对那些实绩排名靠前，进位较大的同志表彰奖励、优先提拔任用；对工作状态差、工作执行力不强、作风不佳的，严肃批评，及时进行组织处理。真正做到选优摒劣，达到以考核识人才、促发展的目的，进而带动干部干事的积极性，改进干部工作作风，高效推动各项工作开展。

4．建立健全民主监督机制，加强干部日常行为监督，防止不良习气产生。加强和改进干部作风建设，监督是保障。要注重拓宽监督渠道，把党内监督和群众监督、舆论监督、社会监督等结合起来，积极构建全方位、多层次的监督网络，发挥好多层面的监督作用，逐步形成管用、到位的监督机制。要认真执行现有监督制度，定期对各单位民主生活会、述职述廉、诫勉谈话等制度执行情况进行监督检查；扩大监督范围，延长监督链条，加强干部“八小时”外的生活监督，加强领导家属和身边工作人员作风的监督。要深入推进党务政务公开，优化民主评议制度，扩大社会群众参与面和代表性，主动接受批评和建议，不断提高民主评议的含金量，促进工作作风转变。

5．建立健全违规惩处机制，严格执行党的纪律和制度，严肃查处违规违纪事件。解决干部队伍存在着的不良作风问题，不仅需要干部自身主观上的努力，更需要用严厉的制度来“保驾护航”。要实行违纪“零容忍”，对违反制度规定的人和事，一经发现坚决查处，绝不能搞姑息迁就、搞“下不为例”。特别是对那些有令不行、有禁不止、顶风违纪、情节恶劣、影响极坏的典型案件，从严从快查处，并在新闻媒体上公开曝光。去年来，汉寿县作风办共对21名违反“七条禁令”的干部进行立案查处，其中给予党纪政纪处分的有17人、被免职的有4人，全县领导干部作风得到明显好转。

6．建立健全责任追究机制，切实加强对干部队伍作风建设的领导。要领导重视。俗话说：“老大难，老大难，老大出马就不难”。干部作风建设是一项长期艰巨的任务，各级各部门必须高度重视。要成立以书记为组长的作风建设领导小组，实行书记抓、抓书记，一级抓一级。要成立以各级纪委、组织部门为主要力量的作风建设常设机构，在领导小组的直接领导下常年开展工作。要重视领导。古人讲：“近朱者赤，近墨者黑”。领导的作风对下属具有很强的示范力和约束力，领导作风正，干部孰敢不正。因此作风建设要从领导抓起，特别是要加强对各级各部门党政主职的监督。各级各部门的领导班子成员应该切实增强责任意识，认真履行一岗双责，当好榜样、做出表率。要严格追责。加强对各级各部门干部作风建设的考核，建立责任追究机制，对一个地方或一个部门干部干部不正之风长期存在、问题较多或多名干部因作风问题受到党纪政纪处分的，要严肃追究领导班子、主要领导和分管领导的责任，轻者通报批评，重者予以免职。

关于全县村规民约制定及实施情况的

调查与思考

县委组织部组织组

一、基本现状

   在全县565个村（居）中，有472个制定了村规民约，占总数的83.54％；其中内容较具体的有105个村，占总数的18.58％；内容较简单的有367个村，占总数的64.96％；无制度的93个村，占总数的16.47%。在全县已制定村规民约的472村当中，80年代制定的有119个村，约占总数的25%；90年代制定的有65个村，占总数的14%；2000年以后制定的有288个村，约占总数的61%。从已制定的村规民约内容来看，总共涉及环境卫生、计划生育、财务管理、基础设施建设等18大项，重点围绕县委中心工作内容制定，如涉及环境卫生、计划生育、财务管理等内容的都在200个村以上；与群众生产生活关联程度紧密的排第二方阵，如涉及社会治安、抗旱防汛、扶贫助学、换届选举等内容在50个村以上；涉及规范民主程序和村级规划等内容的较少，如公章使用、建房都在10个村以下。

近年来，由于新农村建设步伐不断加快，各行政村为适应村民自治要求，进一步修订完善村规民约并认真组织实施，取得了一定成效。其作用主要体现在以下四个方面。 

1.推动了乡风文明建设。多数村规民约都制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼、维护环境卫生等条款，这些条款的制定大大促进了乡风文明、美化环境的建设，促进了本村的经济发展，提高了村民的整体素质，为新农村建设起到了良好的推动作用。如新兴乡军刘村、大南湖乡张家洲村村规民约规定凡是赌博者罚款，而且检举有奖，要求村民互相监督，目前村里基本无打牌赌博现象。有的村把“尊老爱幼、家庭和睦”作为村规民约的重要内容，并踏踏实实的开展敬老助困工作，如大南湖乡金盆岭村每年春节前都要对70岁以上的老人进行慰问，建立了特困群众救助机制，大大推动了尊老扶弱之风的形成。太子庙镇永兴村两委通过召开村民代表大会，通过“四议两公开”的方式制定出台《环境卫生整治村规民约》，让环境卫生工作有章可循、有规可依，村民人人动手，全村环境卫生面貌得到极大改观，呈现出路平、树齐、村洁的新景象。

2.促进了农村经济发展。多数村规民约都规定了要学习和运用先进的科学技术，大力发展生产，做到科技致富。在村规民约的倡导下，农民和妇女学习文化，学习和掌握先进科学技术的积极性提高了，科技致富的劲头增强了，能力也提升了。大南湖乡金盆岭村将科学发展特色农业和招商引资纳入村规民约，积极引导群众搞生态农业立体开发，年产值1000万元，形成的“鸡－沼－枣－果品”的生态循环模式，引入的电子厂也让村民实现了在家门口就业。月明潭乡积极引导桔园村群众将发展有机蔬菜产业纳入村规民约，引进世界自然基金会在该村采取土地入股开发办法建成有机蔬菜基地面积1000亩,发展有机蔬菜品种172个，成功注册“桃花岛牌”有机蔬菜商标。目前,产品销售火爆,实现销售收入1000万元。

3.改善了干群关系。村规民约一方面加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，另一方面由于村里的大事需要由村民代表大会集体决定，村务管理变“为民作主”为“由民作主”，增加了村务透明度，增强了农民当家作主的意识，畅通了村民与村干部之间沟通的渠道，加强了村干部与村民之间的交流，使村民对村务增加了解，有效消除了村民对村干部的误解，使二者之间的关系更加融洽。如沧港镇七星村前几年由于村务不公开，透明度低，群众对村干部有意见，干群关系一度紧张。2010年，该村制定出台包含社会治安、公益事业、财务管理、和户口管理等6方面31项具体内容的《村规民约》，村干部严格按照村规民约办事，提高了村民的参与度，并实行村务公开，群众对干部的怨言也消除了，干群关系变得和谐了。

4.降低了农村治理工作成本。村规民约由于其乡土性、地域性、自发性、内控性决定了其内化到了乡民内心深处，在农村社会中，特别是现行的条件，起到了填补政府管理力量不足的作用，一定程度上，延伸了政府的职能，减轻了政府负担。村规民约起到维护农村社会秩序“第一道防线”的作用，有效降低了农村治理成本，提高了农村管理运行效率。洲口镇一直被农业生产用水、机埠维修等问题引发的群众信访所困扰，2011年以来，该镇在组建镇级农民用水协会的同时，积极引导各村将农民用水管理纳入村规民约，基本解决了群众需求，有效降低了群众信访量。毛家滩乡永安村以前是个让乡党委头痛、群众意见纷纷、全县有名的“后进村”，2010年，乡党委在集中建整的同时，引导村民建立了包含村干部责任制、财务管理、村民自治、村务党务公开等9章72条的村规民约，实现由“乱”变“治”，从“后进村”转变成“先进村”。

二、存在的主要问题及原因分析

1.制定过程不规范。从实际调查情况看，有的村委会在制定或者修改村规民约时不召开村民会议，只是村委会干部的私下商量制定或者修改村规民约，有的村虽然召开村民会议，但所做决议并没有符合法定人数。同时发现，部分行政村的村规民约没有上墙向村民公开，影响村民对本村村规民约的知情权。村规民约多是倡导行条款，缺乏可操作性。在已制定村规民约的472个村中，60％都制定了如“不得虐待、歧视儿童、妇女及老人”、“反对搞封建迷信活动”、“夫妻在家庭中的地位平等，反对男尊女卑”等条款，这些条款均是倡导性的，一旦违反了应该如何处理，没有做出具体的要求，缺乏可操作性。

2.部分内容欠科学。《宪法》和《村民委员会组织法》的相关条款规定村规民约不得违反国家法律法规，不得侵犯村民的合法权益，否则无效。而在目前实施的村规民约中，大多是有处罚内容的，即对内部成员设定义务予以处罚。如某村规定“对一孩收养，又生二孩的，如不同意女扎，可交1000元押金，如再生育，则没收全部押金。”像这种本就由政府相关职能部门来处理的事情却由村委会来罚款，显然也是不合理、不合法的。个别村甚至规定，遇有纠纷未经村委会同意，不许上告、上访，违者罚款，办学习班，这更是与法律相悖的。在全县565个村（居）中，尚有93个村没有制定村官民约，占总数的16.47%。在已制定村规民约的472村当中，80年代制定的有119个村，约占总数的25%；90年代制定的有65个村，占总数的14%。部分村规民约无规范的书面形式记载，并且由于制定的时间已较久远，个别的甚至还有乡统筹、村提留的收缴及使用等条款，无法适应目前的现状，遇到土地承包流转、拆迁补偿等新问题时，由村委会临时决定。

3.对村规民约的执行力度均衡不一。在我们调查的村（居）中，凡是村班子团结、领导集体有凝聚力、向心力的，对村规民约的执行就比较到位，管理水平也较高，村民之间就能和谐相处，反之，凡是村班子不团结，凝聚力不强的，村规民约对村民的约束力就变得软弱无力，甚至变成一纸空文，村民之间矛盾纠纷就相对多一些。村规民约虽然涉及到方方面面，但是有些问题不单单是村干部能够解决的。如“落实计划生育，实行优生优育”，由于村级不是执法主体，即使有人违反了，也无权处置，只能上报乡镇计生执法部门进行处罚；又如尊老爱幼、邻里团结这方面的条款，一旦涉及不尽赡养义务的事件，还是需要司法部门来处理，村委会只能说服教育，无法有更进一步的举措。

4.缺乏行之有效的监督机制。村民委员会组织法规定，村规民约需报乡镇人民政府备案。这本身就是一个监督机制，而实际中，我县部分村（居）在制定村规民约后，并没有依法向乡镇人民政府进行备案，接受监督。乡镇人民政府也没有切实履行监督职责，致使一些违法的村规民约，没有得到及时纠正；一些过时的村规民约也没有得到及时修改。同时，在很多村处理村内经济事务时并不召开村民会议，“家长制”严重，只是依村委会干部的私下商量。有的村虽然召开村民会议，但所做决议并不符合法定人数，只是依少数人的意愿就定下来了。显然，这样的村规民约或决议不能代表村民真实意愿，应是无效的。如个别村的鱼池或水面承包期已经低价签到2030年，有的村集体土地长期发包给村干部亲属，村规民约流于形式，群众意见较大。

村规民约存在上述问题，分析其原因，主要有以下几方面：一是基层干部法律意识淡薄。部分农村基层干部学历、素质不高，法律知识缺乏，依法治村、依法行政意识淡薄。村干部和村民遇事，喜欢用传统习惯的方法解决问题，很少用法律手段解决。在制订村规民约时往往以“合理”代替“合法”。一些看似合理，实质违法的条款也被采纳。同时广大村民的自觉维权、护权意识不强，村民在合法权益受到侵害后很少运用法律武器来解决。二是政府对村规民约的指导和监督力度不够。部分乡镇对村规民约的重要性缺乏必要认识，体现在具体工作中，各乡镇没有一个明确的部门作为村规民约的指导和监管机构。经常的工作方式是，在某村开始制定村规民约法时，临时成立一个领导小组，成员也是东拼西凑，并没有专门的知识背景。具体指导工作中，对村规民约的性质认识也有偏差，过分强调村民自治，过于迁就村民的主观意愿，对内容的合法性缺乏必要的监督指导。实践中，大部分村规民约没有依法办理登记备案手续，使村规民约的监督管理成为空话。三是法律、法规上存在盲区。现行的法律、法规虽然规定了村民的权利，但在实践中，如何切实保护村民权利，缺乏具体、可操作的实施细则。如《村民委员会组织法》虽然规定了村民会议可以制定、修改村规民约，却没有规定具体的制定、修改程序，给村规民约的制定、修改程序留下了很大的空间。改革开放以后，随着城镇化建设的规模不断扩大，不少地方，特别是城乡结合部许多土地被征收，靠土地为生农民，失去了种粮种菜的土地和生活住房，征收安置补偿成为了他们的一项重要保障。尽管《土地承包法》和《妇女权益保障法》等对妇女土地承包权有明确规定，但对解决改革发展中新出现的具体问题，缺乏详尽的可操作性的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大，还没有相对成功、有效解决此类问题的案例。法律上存在的盲区，是土地纠纷中许多侵权案件难以解决的重要原因。

 三、推进村规民约工作的对策建设

1.加强法制宣传和教育力度。各级乡镇政府应充分认识村规民约在村民实现自治中过程的重要作用，加大法制宣传和教育力度，认真组织广大村干部和村民学习法律知识，努力促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，增强法制意识，运用法律知识指导和管理村务。正确认识村规民约的性质和效力，克服过分强调村民自治的偏见，保证村民在法律、法规、政策允许的范围内实行自治。同时，按照《公民道德建设实施纲要》的要求，在农民群众中广泛开展移风易俗、文明新风教育，引导他们了解和实践“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的公民基本道德规范。鼓励农民群众结合当地实际，在符合法律法规的前提下，组织制定村规民约，增强其自我管理、自我服务、自我约束的能力。

2.进一步完善村规民约的管理机制。《村民组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”；第20条还规定:“村民自治章程、村规民约应报乡街政府备案，接受监督”。这意味着依照法律，街、乡、镇对“村规民约”有指导和监督的权利。其任务一是在“村规民约”制定程序上予以指导和监督，保证在《村民组织法》规定的程序下制定“村规民约”。二是在“村规民约”内容的制定方面予以指导和监督，引导村民代表大会在国家法律法规允许的范围内制定“村规民约”。乡镇司法所负责对“村规民约”进行法律方面的宏观指导；乡镇司法员列席村民代表大会，对制定“村规民约”进行具体指导和监督，保证“村规民约”的合法性；在“村规民约”草案的制定阶段，由村委会审核草案后，报政府相关部门对草案内容审查，对违反法律法规、国家政策的内容责令修改，通过草案审查后再提交村民大会或村民代表大会表决。

3.全面开展对村规民约的清理整饬。组织相关部门以乡镇为单位对“村规民约”进行一次全面检查和整饬。一是对“村规民约”制定程序进行检查。对于只由少数人制定的“村规民约”，应责成按照《村民组织法》规定的程序，召开村民代表大会重新讨论决定。二是对“村规民约”的条款进行一次全面检查。按照《村民组织法》“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，同时，对那些法律、法规已有规定的内容和条款不再在村规民约中体现，避免重复。

4.建立健全村规民约的监督体系。首先乡镇政府要从法律角度对村规民约的合法性进行审查、备案。其次大力加强司法行政部门的宣传力度，结合“法治汉寿”建设，在村委会建立法制宣传教育阵地，对村民进行不同程度的普法教育，农村管理工作逐步从依靠行政手段向依靠法律制度转变，形成村规民约人人知晓，共同参与、全民监督的体系。同时，积极发挥乡镇人大监督职能作用，指导村委会制定完善村规民约，组织代表对本区域贯彻村委组织法工作情况进行视察，督促政府做好工作，使各行政村制定的村规民约都符合法律规定，监督政府做好村规民约的备案工作。

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